حکمرانی به صورت کلی دارای سه ساحت سیاستگذاری، تصدیگری و تنظیم گری است که این بحث در مورد حکمرانی در عرصه انرژی نیز صدق میکند. در کشور چین سیاستگذاری انرژی در سطح رهبری ارشد کشور متمرکز است، اما فرآیند تدوین آن شامل مجموعهای گسترده از بازیگران در یک ساختار هرمی است که ویژگی اصلی تصمیمگیری در این کشور محسوب میشود. وزارتخانهها و نهادهای مختلف با وظایف اقتصادی و اجتماعی متنوع و گاه متعارض، همگی در مراحل کلیدی زنجیره سیاستگذاری انرژی دخیل هستند، که این امر به پیچیدگی و چندپارگی روزافزون در حکمرانی انرژی منجر شده است.
تأسیس و رشد سریع شرکتهای دولتی در دهه 1950، پس از به قدرت رسیدن حزب کمونیست آغاز شد. از طریق ملیسازی و سلب مالکیت شرکتها و داراییهایی که در ابتدا متعلق به سرمایهداران و سرمایهگذاران خارجی بود، شرکتهای دولتی به سرعت بر تمام جنبههای اقتصاد چین تسلط یافتند و این تسلط را برای چندین دهه تحت اقتصاد برنامهریزی شده ادامه دادند. این روند تا سال ۱۹۷۸ ادامه داشت و اکثر شرکتهای چینی در مالکیت دولت بودند و این باعث میشد تا از طریق ابزارهای اداری و تحت یک نظام یکپارچه و جمعی مبتنی بر مدیریت اداره شوند و بر اساس سطح دولت مربوطه، اندازه و وابستگی شرکت رتبهبندی میشدند. مدیران این شرکتها از استقلال در فعالیتهای تجاری برخوردار نبودند و نمیتوانستند از سود حاصل از عملیات تجاری موفق بهرهمند شوند، درنتیجه انگیزهای برای بهبود مدیریت کسبوکار نداشتند. از آنجا که استقلال مدیران و رتبههای اداری آنها عمدتاً به اندازه و منابع اقتصادی شرکت بستگی داشت، مدیران تمایل داشتند اندازه شرکت را گسترش دهند، در حالی که توجه اندکی به عملکرد تجاری آن نشان میدادند. در همین سال با اصلاحات صورت گرفته توسط کنگره ملی حزب کمونیست چین و مبنی قراردادن احیای شرکتهای دولتی و افزایش بهرهوری و کارایی آنها از طریق بازطراحی ساختارها شرایط تغییر کرد و اصلاح سازوکار مدیریت شرکتهای دولتی کلید خورد.
از سال ۱۹۸۷ به بعد، اصلاح سازوکار عملیاتی شرکتهای دولتی به یکی از اولویتهای اصلی اصلاحات این شرکتها تبدیل شد. با تکیه بر اصل جدایی مالکیت از مدیریت، تغییرات اساسی در مدلهای عملیاتی تجاری شرکتهای دولتی آغاز شد و سیستمی مبتنی بر مسئولیت قراردادی ایجاد گردید و در دسامبر ۱۹۹۳، چین با تصویب قانون شرکتها، سیستم اقتصادی پایه خود را بهگونهای تعریف کرد که مالکیت دولتی بهعنوان ویژگی اصلی آن شناخته میشود، در حالی که اشکال مختلف مدیریت بهصورت مشترک توسعه مییابند و از این طریق زمینه شکلگیری و اجرای حاکمیت شرکتی در شرکت های دولتی چینی شکل گرفت. رویکرد چین به حاکمیت شرکتی متفاوت است. چین یک شکل منحصر به فرد از حاکمیت را هم برای شرکتهای دولتی و هم برای شرکتهای مستقل خود ایجاد کرده است. در مراحل اولیه اصلاحات بازارمحور شدن، ایدههایی از تجربه کشورهای غربی وام گرفته شد که توسط بانک جهانی، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی تشویق میشد. اما در طول 20 سال گذشته، چین شکل خاص خود از حاکمیت شرکتی را توسعه داده است که مناسب کشوری است که در آن قانون، قوه قضائیه و دادگاهها در خدمت دولت هستند و مانند اکثر دموکراسیها، یک کنترل مستقل بر قوه مقننه نیستند. علاوه بر این، حاکمیت شرکتی چین به یک سیستم یادگیری سیال تبدیل شده است، نه مجموعهای از قوانین، قواعد و کدهای داوطلبانه که در بسیاری از کشورهای دیگر معمول است.
با بررسی نهادهای حاکم در حکمرانی انرژی چین، این روند قابل مشاهده است که در سال 1978 وزارت صنعت نفت به عنوان متولي امور انرژي تاسيس شد. سپس در سال ۱۹۸۰ کمیسیون ملی انرژی برای مدیریت جامع بر صنایع نفت، زغال سنگ و برق تأسیس شد. دو سال بعد این ادغام لغو و مجددا وزارت صنعت نفت تأسیس شد. در سال ۱۹۸۸ شورای دولتی در تجدید ساختار نهادی خود وزارت انرژی را به عنوان مرجع مدیریت صنعت نفت تأسیس کرد. در سال ۱۹۹۸ اداره نفت و صنایع شیمیایی زیر نظر کمیسیون اقتصادی و تجارت دولتی به جای وزارت انرژی تشکیل و البته این اداره نیز در سال ۲۰۰۱ حذف شد. در سال ۲۰۰۳ دفتر انرژی به عنوان سلف اداره ملی انرژی، تأسیس شد. در سال ۲۰۰۸، کمیسیون توسعه و اصلاحات ملی اداره ملی انرژی را راه اندازی کرد. در سال ۲۰۱۰ شورای دولتی، کمیسیون ملی انرژی را به عنوان مسئول تصمیمات استراتژیک و هماهنگی کلی بخش انرژی تشکیل داد.
چنانکه مشخص است ساختار نهادی چین متناسب با شرایط جدید این کشور، مدام در حال تغییر و اصلاح بوده است تغییرات چارچوب های نهادی بخش انرژی در چین به توسعه بازارها بستگی دارد. این چارچوبها تحت تأثیر گذار از رابطه یکپارچه بین دولت و شرکت ها تحت اقتصاد برنامه ریزی شده چینی به سیستم مبتنی بر بازار قرار داشته اند. البته تقویت کنترل حزب بر دولت از طریق اصلاحیه قانون اساسی نیز به حاکمیت انرژی در چین شکل می دهد. تغییرات چهاردهه گذشته ساختار نهادی حاکمیت انرژی چین، متناسب با تغییر شرایط باعث شده تا هم کارکردهای این نهادها تغییر کند و هم ضرورت به روزرسانی داده ها و تحلیل ها برای سایر کشورهای همکار چین در این بخش را پراهمیت تر کرده است.
با بررسی حکمرانی انرژی در چین به این نکات دست مییابیم:
1- وجود نگاه تدریجی در چین توانسته مسیر تفکیک وظایف سیاستگذاری، تنظیمگری و تصدیگری را هموارتر کند و چنین تفکیکی در طی یک دوره بلندمدت رخ داده است و همین منجر به ارتقای کیفیت حکمرانی در حوزهی انرژی این کشور شده است.
درسآموخته برای ایران: نبود تفکیک کافی میان سه حوزه فوق الذکر در ایران یکی از چالشهای اصلی حکمرانی انرژی است. الگوبرداری از رویکرد تدریجی چین در تفکیک وظایف و ایجاد نهادهای تخصصی برای هر بخش، میتواند مسیر اصلاحات را در ایران هموار سازد.
2- در نظام حکمرانی چین نهادهای تنظیمگر (رگولاتوری) در ساختار حکمرانی انرژی جایگاه ویژهای دارند و توجه لازم به نقش و کارکرد این نهادها به عنوان نهاد واسط سیاستگذار انرژی و مسئول اجرا امور انجام پذیرفته است.
درسآموخته برای ایران: در ایران، نهادهای تنظیمگر قوی و مستقل، به ویژه برای تنظیم روابط و امور مالی در صنایع حضور کمرنگ دارند به عنوان پیشنهاد میتواند ایجاد نهاد تنظیمگری مشاورهای به عملکرد صحیح بخش انرژی کمک کند.
3- چین در گذشته ساختار انرژی پراکنده داشته که این پراکندگی باعث تأخیر در تصمیمگیری و اجرای ناهماهنگ میشد، اما به تدریج این ساختار انرژی پراکنده اصلاح و کمیسیون ملی انرژی برای هماهنگی کلی تشکیل گردید.
درسآموخته برای ایران: وزارت نفت ایران میتواند با ایجاد یک آژانس مرکزی مستقل مانند اداره ملی انرژی برای نظارت بر کل زنجیره نفت (از اکتشاف تا توزیع) تقویت شود. این امر پراکندگی بین شرکت ملی نفت ایران، وزارت نیرو و سازمان محیط زیست را کاهش میدهد.
4- همانطور که گفته شد، اصلاحات دهه ۱۹۹۰ چین تجاریسازی را هدف قرار داد و برای جلوگیری از انحصار و تقویت رقابتپذیری، کمیسیون نظارت بر داراییهای دولتی برای کنترل مالکیت ایجاد شد.
درسآموخته برای ایران: وزارت نفت به عنوان متولی صنعت نفت ایران، میتواند از مدل چینی برای جداسازی مالکیت از مدیریت استفاده کند و نهادی مانند کمیسیون نظارت بر داراییهای دولتی چین برای نظارت بر شرکتهای چهارگانه تابعه وزارت نفت که مهمترین شرکتهای دولتی ایران از نظر میزان درآمد و هزینه هستند ایجاد کند تا رقابت را افزایش دهد، ورود بخش خصوصی را تسهیل نماید و از فساد جلوگیری کند.
در یک جمعبندی کلی، بررسی روند تحول حکمرانی انرژی در چین نشان میدهد که این کشور طی چهار دهه، با اتخاذ رویکردی تدریجی و انعطافپذیر، توانسته است ساختارهای انرژی خود را از یک نظام کاملاً دولتی و متمرکز، به مدلی ترکیبی و کارآمد با تفکیک نسبی وظایف سیاستگذاری، تنظیمگری و تصدیگری منتقل کند. تجربه چین نشان میدهد که ایجاد نهادهای تخصصی، تقویت تنظیمگری مستقل، ایجاد آژانسهای هماهنگکننده در سطح ملی، و جداسازی مالکیت از مدیریت در شرکتهای دولتی، نقش تعیینکنندهای در ارتقای کارایی، کاهش انحصار، افزایش رقابتپذیری و سرعت بخشیدن به تصمیمگیری داشته است. این اصلاحات، که در بستر تغییرات ساختاری، اقتصادی و حقوقی رخ دادهاند، برای ایران نیز درسهای مهمی به همراه دارند: از ضرورت اصلاح تدریجی حکمرانی انرژی و رفع تداخل کارکردی نهادها، تا لزوم ایجاد تنظیمگرهای مستقل و تقویت هماهنگی بین دستگاههای مرتبط. الگوی چین نشان میدهد که اصلاحات باید با توجه به شرایط بومی، اما با نگاه راهبردی و پیوسته انجام شود تا بتواند به افزایش کارآمدی بخش انرژی و بهبود حکمرانی در سطح ملی منجر گردد.
منابع:
OECD (2011), “The corporate governance framework in China”, in Corporate Governance of Listed Companies in China: Self-Assessment by the China Securities Regulatory Commission, OECD Publishing, Paris.
Chen, D., Mollet, P., & Efird, B. (2019). Energy Governance in China: The Structures and Processes of Government Decision-Making. King Abdullah Petroleum Studies and Research Center.
Tricker, Bob and Li, Gregg.(2019) Understanding Corporate Governance in China, Hong Kong: Hong Kong University Press.
Liang, N. and Useem, M. (2009). Corporate Governance in China, in Handbook of international corporate governance, Institute of Directors, United Kingdom, pp.167-175.
Wang, JiangYu,(2014), The Political Logic of Corporate Governance in China’s State-Owned Enterprises. Cornell International Law Journal, Vol. 47, No. 3.