韩建伟，副教授，上海外国语大学中东研究所，中国

中国改革开放四十多年来取得了举世瞩目的成就。这些经济成就的背后，是中国国家治理能力的持续提升。国家治理并不仅仅局限于中央政府自上而下的管理，也包括不同层级的地方治理。

近年来，中国更加重视基层治理领域的改革与创新。所谓基层治理现代化，是指运用现代治理理念、方法和技术，对城乡社区进行管理和提供服务，使人民能够享有更加便利、安全和公平的生活。经过多年的实践，中国在这一领域的治理能力显著提升，并成为中国现代化进程中坚持以人民为中心的重要体现。

与一些认为中国是一个威权主义国家、缺乏民主机制的西方观点不同，中国基层治理建立在不同主体之间参与和合作的基础之上，可以被视为中国治理体系和“中国式民主”的一种实践经验。因此，中国的经验对于许多发展中国家，尤其是非西方国家而言，具有一定的借鉴价值。本文以“枫桥经验”[1]这一中国基层治理的重要实践案例为重点，对这一问题进行探讨。

一、中国基层治理的制度化

长期以来，基层治理能力不足，尤其是农村基层治理能力不足，一直是中国面临的重要问题之一。人口众多、公共教育水平相对较低、部分农民权利意识有限以及缺乏有效的权利救济手段等因素，使农村地区的矛盾和纠纷不断积累。城市社区同样面临着类似的矛盾化解问题。

这一状况逐渐引起了中国中央政府的重视。近年来，基层治理现代化已经成为国家战略的重要组成部分。

2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议召开，会议主题涉及国家治理体系和治理能力现代化。在这一背景下，基层治理首次在国家治理体系中占据重要位置。会议强调，在中国共产党组织领导下建立基层群众自治机制，并重视人民群众的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。同时，会议强调拓宽人民群众表达意见的渠道，推动基层直接民主制度化、规范化。

2021年，中共中央、国务院印发了关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的专门文件。该文件旨在建立这样一种治理体系：由中国共产党组织实行统一领导，政府依法履行职责，各类组织协同合作，人民群众广泛参与。在这一框架下，应当实现自治、法治与德治相结合。

与此同时，文件还强调建设具有网格化管理、精准化服务和信息共享等特点的基层管理和服务平台。2023年，中国政府成立“中央社会工作部”，其主要职责之一就是统筹协调地方政府建设和基层治理工作。

二、“枫桥经验”在中国治理中的重要性

枫桥是中国浙江省诸暨市的一个小镇。自20世纪60年代以来，该地区形成了一套解决社会问题和教育群众的实践经验，并逐渐发展成为基层治理的重要模式。在中国领导人的支持和重视下，这一经验已经成为新时代基层治理的重要象征之一。

（一）“枫桥经验”的起源与发展

1963年，在社会主义教育运动期间，枫桥的干部和群众面临着如何处理“落后分子”的问题。他们没有采取强制性措施，而是通过说服、讲理和教育等方式解决问题，并依靠当地群众自身的力量处理相关问题。这一实践后来被称为“枫桥经验”。

这一经验的核心精神是：“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决问题，实现少捕人、治安好。”

在四十多年的发展过程中，“枫桥经验”经历了多次转型。最初，它主要关注阶级斗争框架下对人员的教育和改造；改革开放以后，其治理重点逐步转向社会治安综合治理；进入新世纪后，其范围进一步扩展到公共安全、法治建设和公共服务等领域。

在这些变化过程中，“防止矛盾激化、坚持就地解决问题”的基本原则始终得到保留，同时根据时代变化不断加入新的治理内容。

2003年，习近平强调要坚持、发展和创新“枫桥经验”。此后，他多次强调在新时代发展“枫桥经验”。2022年，中国共产党第二十次全国代表大会报告再次强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。

2023年9月，习近平再次考察枫桥，并强调要在新时代进一步发展“枫桥经验”。他提出要坚持自治、法治、德治相结合，并进一步加强网格化管理、精准化服务和信息化支撑的治理方式。

总体而言，“枫桥经验”已经从早期的一种社会控制模式，逐步发展成为一种综合性的社会治理模式，强调通过说服教育、联系群众、运用法律手段以及在基层解决问题来实现社会治理。

（二）新时代“枫桥经验”的主要特征

新时代“枫桥经验”的本质，是贯彻中国共产党的群众路线，即在党的领导下发动和组织群众，并依靠群众自身的力量解决群众自身的问题。

进入新时代后，这一经验主要在三个方面发生了变化：

1. 问题类型的变化

过去，“枫桥经验”主要关注对“落后分子”的教育和改造。而在新时代，其目标转向解决社会问题以及回应人民群众对美好生活日益增长的需求。同时，通过志愿者组织和社会协作机制促进群众之间的互助。

2. 应用范围的扩大

过去，这一经验主要应用于农村地区。而如今，它已经扩展到城乡基层治理的各个领域。“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的原则仍然是其核心理念。

3. 治理方式的转型

过去，解决问题主要依靠面对面、线下的方式。而在新时代，线上与线下治理方式逐渐融合，法律手段和数字技术，特别是人工智能，在治理中的作用日益增强。

尽管发生了这些变化，“枫桥经验”的基本特征仍然保持不变：党组织在基层治理中的核心作用、坚持以人民为中心并依靠人民、服务人民，以及在问题产生的基层层级解决问题。事实上，防止矛盾升级并坚持就地化解矛盾，是“枫桥经验”最重要的原则。

三、“枫桥经验”对发展中国家的启示

虽然“枫桥经验”产生于中国，但其治理理念，特别是在基层化解矛盾的原则，对于面临类似问题的发展中国家具有一定的启示意义。

第一：建立低成本的调解与治理模式

这一经验的重要特点之一，是通过建立基层调解机制来降低解决矛盾纠纷的成本。

例如，枫桥社会治理中心将纠纷受理、人民调解、法律服务、心理咨询和综合治理等服务集中于一个综合平台。群众通过“一站式”窗口提出诉求，相关部门根据问题性质将其转交给适当的机构或组织处理；对于复杂纠纷，则由多个机构共同参与解决。

这种方式减少了不同部门之间的协调障碍，便利了群众获得相关服务，从而降低治理和维权成本。对于缺乏高效法律和司法体系的发展中国家而言，这种模式具有一定的参考价值。这些国家可以根据自身法律制度和地方实际情况，建立综合性基层治理服务平台，加强不同机构之间在基层层面的协调。

第二：从源头预防矛盾

“枫桥经验”并不仅仅是在矛盾产生之后进行处理，而是强调从一开始就预防矛盾的产生和升级。

在枫源村，重要事务通过参与式、多方协商的程序进行处理。首先由村委会提出相关议题，并听取党员和村民代表的意见；随后通过相关会议进行讨论和表决；最终将决定向公众公布，并接受群众监督。

这种机制将社会治理与乡村发展相结合，使群众能够参与重要事务的决策，从而降低矛盾产生的可能性。

许多发展中国家面临资源分配不均、资源配置过程缺乏透明度以及权利救济渠道有限等问题。“枫桥经验”表明，集体协商、平等参与以及决策透明度能够在预防基层矛盾方面发挥重要作用。

第三：重视人的因素与社会支持

“枫桥经验”的另一个重要特点，是重视治理中的人的因素。这种治理方式的目标不仅是实现社会控制，更是通过社会参与和社会支持，提高人民群众的福祉、满意度和归属感。

在诸暨市，已经建立了多个社会组织，承担为青年和妇女创造就业机会、为儿童提供教育服务以及为老年人提供照护服务等职能。

这些社会组织已经成为政府与群众之间的桥梁，在解决矛盾和提供服务方面与社会保持更加密切的联系。通过对弱势群体提供支持，这些组织有助于增强社会信任，并促进形成更加协调的地方社区。

对于发展中国家而言，“枫桥经验”的这一方面同样具有重要意义。尊重人的尊严、支持弱势群体以及促进社会参与，是超越国界的价值。因此，各国可以根据自身社会条件和地方特点，借鉴这一经验，加强基层社会治理，推动建设更加和谐的社会和更加良好的治理体系。

总结

经过数十年的发展，“枫桥经验”已经从一种地方性的社会问题解决实践，逐步发展成为一种较为广泛的基层治理模式。这一经验强调人民参与、就地解决问题、防止矛盾升级、社会调解、发挥地方组织和机构的作用，以及关注弱势群体。

这一经验对于发展中国家最重要的启示在于，有效的基层治理并不一定意味着扩大行政机构和增加政府治理成本，而可以建立在参与式、透明且低成本的纠纷解决机制之上，同时加强不同机构之间的合作并提高人民群众的参与程度。

从这一角度看，“枫桥经验”可以为发展中国家提供研究和借鉴的对象，尤其是对于那些面临司法机制薄弱、透明度不足、资源分配不均以及社会参与有限等问题的国家而言。不过，对这一经验的借鉴应当充分考虑各国自身的政治、社会、文化和法律条件，并根据本国实际情况进行本土化调整。

[1] 枫桥经验（Fengqiao Experience）